Afinal, o cipoal de normas da Educação tem promovido avanços?

Segundo um levantamento feito pelo Instituto de Pesquisas e Administração da Educação (IPAE), há cerca de 100 leis federais sobre Educação no Brasil. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional sofreu mais de 40 alterações desde sua entrada em vigor em 1966.

Além das leis federais, há as estaduais e municipais. Estima-se que, em média, cada estado possua 40 leis e, cada município, 20 leis voltadas à Educação. Teríamos algo em torno de 112.000 leis ao todo, fora é claro os atos infralegais e as resoluções e pareceres dos Conselhos de Educação nas três esferas de governo!

Mas isso não é tudo.

Além das leis em vigor, é intensa a atividade parlamentar na área educacional. Apenas para exemplificar, ao pesquisar as propostas de emenda à Constituição, lei complementar e lei ordinária sobre a palavra “educação”, inserida no macrotema “Educação, Cultura e Desposto”, como é classificado na Câmara dos Deputados, chega-se ao total de 1.078 propostas em tramitação atualmente.

Já no Senado Federal, a mesma pesquisa aponta 172 proposições, dentre projetos de lei, projetos de lei do Senado, projetos de Lei da Câmara e propostas de Emenda à Constituição no macrotema “Social-Educação”.

Como interpretar essa profusão de leis educacionais?

A intensa atividade parlamentar sobre matéria educacional pode ser explicada pela percepção cada vez mais presente na sociedade de que a educação é uma das principais alavancas para o desenvolvimento social e econômico do Brasil.

Segundo a pesquisa realizada pelo Datafolha em 2019, a Educação é o 2º principal problema estrutural do Brasil (15%), precedido apenas da saúde (18%).

Se a profusão de leis pode ser justificada pela maior consciência social de que a Educação é estratégica para o país, é fato que o seu excesso concorre para reduzir o seu nível de efetividade em virtude de ambiguidades e contradições existentes, o que reduz o nível de segurança jurídica. O Observatório para a Qualidade da Lei, criado em 2005, na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), sob coordenação da professora Fabiana de Menezes Soares, tem feito um excelente trabalho na estruturação de técnicas para a racionalização do padrão e do ritmo de produção de normas jurídicas, por meio da chamada “Legística”.

Essa é uma reflexão que merece ser feita: ao invés de pulverizar a atividade do Parlamento (e mesmo a regulamentação no âmbito do Executivo e dos Conselhos de Educação) em inúmeros projetos de leis dispersos ou duplicados, um melhor planejamento legislativo aponta a necessidade do foco dos parlamentares no debate técnico no âmbito das comissões para impulsionar macrotemas estratégicos para a Educação brasileira.

É o caso da discussão mais do que urgente sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, a regulamentação do Sistema Nacional de Educação e a lei de responsabilidade educacional.

Essas são pautas com um potencial de impacto gigantesco na qualidade e equidade da Educação por dizerem respeito:

1. à garantia de permanência do principal mecanismo de financiamento da Educação pública, cujo prazo se expira no final de 2020;
2. aos mecanismos de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, trazendo mais clareza sobre as responsabilidades e atribuições de cada qual na Educação brasileira;
3. à responsabilidade educacional, estimulando-se uma cultura de resultados sempre progressivos na gestão pública educacional, tanto no acesso quanto na qualidade da educação.

O emaranhado de leis educacionais foi capaz de promover avanços na Educação brasileira?

Há aqueles que entendem que no Brasil sobram leis, mas falta qualidade na Educação. É o caso do Instituto Alfa e Beto que, no relatório “Para desatar os nós da educação: Uma nova agenda”, lançado recentemente, defende, dentre as propostas de longo prazo, a necessidade de “desmontar o arcabouço legal e normativo que rege a educação”.

Se o emaranhado de leis em vigor, com várias instâncias que se sobrepõem e por vezes colidem, torna complexa a interpretação das leis vigentes e concorre para reduzir o nível de efetividade das políticas educacionais, é fato que seu desmonte pode implicar em um grande retrocesso para a Educação brasileira.

No Brasil, historicamente o direito à Educação foi sempre um privilégio de poucas pessoas e é preciso reconhecer que a atividade legislativa nas últimas décadas foi responsável por muitos avanços.

(Werle, Flávia Obino Corrêa. Políticas de avaliação em larga escala na educação básica: do controle de resultados à intervenção nos processos de operacionalização do ensino.)

A quantidade de anos de educação obrigatória transitou de 4 anos, na década de 1960, para 14 anos em 2009. A taxa de atendimento escolar na faixa etária de 4 a 17 anos duplicou no último meio século, passando de 48% da população matriculada, em 1970, para pouco mais de 96% em 2017, praticamente universalizando-se a Educação Básica. O percentual de alunos e alunas com deficiência matriculados no ensino regular evidencia que a inclusão aumentou, com uma taxa de atendimento de 85,9% em 2018.

As leis foram responsáveis pelo aumento dos percentuais de vinculação de recursos para a educação e a previsão de inúmeras garantias, tais como o piso salarial docente obrigatório, a qualidade da Educação, a gestão democrática, a oferta gratuita da Educação Básica para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria, o atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, a base nacional curricular comum e a reforma do Ensino Médio.

É verdade que tais conquistas não foram suficientes para garantir uma melhor aprendizagem dos estudantes brasileiros. Precisamos com urgência mudar o retrato brasileiro que mostra que a cada 100 crianças, apenas 45 estão alfabetizadas aos 8 anos; que somente 7 em cada 100 adolescentes no Ensino Médio possuem aprendizado adequado em Matemática.

Embora haja um longo caminho a ser trilhado para melhorar a qualidade da Educação, é preciso enxergar o “copo meio cheio” e reconhecer que as leis foram sim capazes de promover avanços positivos na Educação brasileira. Embora desejável (e até urgente) uma melhor gestão da atividade legislativa (e da regulamentação no âmbito do Executivo e dos Conselhos de Educação) e um esforço de consolidação do cipoal de normas existentes nas várias instâncias, não se pode esquecer que, em um Estado de Direito, as leis são um “escudo” e uma “espada” contra o não oferecimento da Educação ou sua oferta irregular à população, especialmente aos mais vulneráveis. E não podemos prescindir dessas “armas” na luta por uma Educação de qualidade para todos no país.

Alessandra Gotti é fundadora e presidente-executiva do Instituto Articule. Advogada e Doutora em Direito Constitucional pela PUC/SP. Consultora da Unesco e Conselho Nacional de Educação.

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